我國三權財政預算制度之演進
韋端
(主計故事035，取材:中國國民黨中央設計考核委員會專題研究報告彙編)
我國在君主專制時代，既無憲政，自無財務立法監督預算之權，也無財務司法審核預算執行之權，更談不到三權財政預算之制度，三權財政預算制度，僅能建立於民主政治之下。故我國預算制度，隨政制變遷而演進，其演變之時期，可分為五:
(一) 財務行政一權的預算時期一一民國以前。
(二) 三權財政預算萌芽的時期一一一九0六年至一九一一年。
(三) 三權財政預算創辦的時期一一民國元年至十五年。
(四) 三權財政預算訓練的時期一一民國十六年至三十六年。
(五) 三權財政預算實行的時期一一民國三十七年至現在。
(一) 財務行政一權的預算制度時期
我國政制，始自三代，迄於晚清，為君主專制政體，並無財務立法及財務司法監督預算之權，僅有財務行政之一權，然在財務行政一權制度之下，雖屢有更革，代有改進。然政為君主，帝王獨攬財政大權，專擅收支，終乏民權監督財政。僅有君主財務行政一權的財政制度，而無民主的財務立法及財務司法之職權來監督預算，自無三權財政預算制度之可有，則預算制度，無從健全。在財務行政一權的預算制度之下，收入易致橫征暴歛，民不聊生;支出易致任意揮霍，縱慾糜費。如孟子所謂:「庖有肥肉，廄有肥馬，民有飢色，野有餓殍。」就是財務行政一權的預算制度之流毒。
(二) 三權財政預算萌芽時期
三權財政預算，隨憲政而誕生。前凊末葉，一九00年，義和團失敗以後，人民受了喪權辱國的大恥，要求立憲，極力從事憲政運動，以求自強。清廷順從人民的要求，於一九0六年頒發預備立憲之詔;一九0九年，公布咨政院章程;有了預備憲政之命令，就開了三權財政預算之曙光。一九一一年頒布憲法十九信條，其第十四條關於預算之規定:「本年度之預算 ，未經國會議決，不得適用於前年度之預算。預算案內規定之歲出預算所無者，不得為非常財政之處分。」及第十五條之規定:「皇室經費之制定及增減，依國會之決議。」依憲政詔令而論，已定了財務立法監督預算之職權。而財務司法監督預算之職權，亦由憲政編查館奏准在九年預備立憲期內，自第三年起，試辦決算，也已開始。就詔令而論，關於三權財政預算制度，可謂具體而微，已萌其芽。然因一九一一年八月武昌起義，清廷滅亡，未能實行，故謂三權財政預算萌芽時期。
(三) 三權財政預算創辦時期
民國肇興，政改共和，創立了三權財政預算制度。財務行政的職權，由財政部行使，編製預算。財務立法的職權，依中華民國臨時政府組織大綱第十條規定，參議院有議決臨時政府預算之職權。又依中華民國臨時約法之規定，參議院有議決臨時政府預算決算之職權。民國二年，國會成立，依天壇憲草會計章之規定，眾議院及參議院，有議決預算之權(第九十八條)。財務司法的職權，民國初元，由審計處行使，然因其直屬於國務總理，受了行政的支配未能達成其任務。民國三年，改處為院，亦因各方牽制，未能獨立行使其職權。然依天壇憲草第一0五條之規定:國家歲出入之決算，須經審計部定審，由政府報告於國會，眾議院對於決算案否認時，國務院應負其責。則財務司法監督預算執行之職權，業已明文規定。總之，自民國初元，至民國十五年，三權財政預算制度的法今，及其行使的機構，規模可稱粗備，然因事屬創舉，復因政局動蕩，故自民元至十五年，在此十五年期內，僅舉辦民國二年，三年，五年，八年等四個年度預算，而決算從未辦理。綜北京政府時期，三權財政預算制度，建立未能健全，故謂之創辦時期。
(四) 三權財政預算訓綀時期
國民政府於民國十六年，定都南京，迄於三十六年，由「軍政時期」步入「訓政時期」，國民黨操訓政時期之政權，三權財政預算，也受了訓練。財務行政，由國民政府主計處及財政部，行使其職權，編製預算及執行預算。財務立法，由立法院行使其職權，審議務預，財務司法，由監察院審計部行使其職權任事前及事後審計之責。然此三權，均受了限制，無決定之權，須受訓於中央政治委員會之指示而行使。(中央政治委員會之前身，為中央政治會議，至抗日期間，初改為國防最高會議，後改為國防最高委員會)。中央政治委員會，屬於黨而統政，為行政，立法最高的權力機關，也是訓練三權財政預算的機關。就訓練財務行政而論，國家總預算，由國民政府主計處編製，送達中央政治委員會，由其負了訓練之責，加以審查，糾正，指示，訓以重行編製之要旨。成為預算增減之定案，送還主計處，而該處依其指示，加以整編，送交立法院。就訓練財務立法而論，立法院審議國家總預算，連訓於中央政治委員會所指示之財政原則，行使其職權。不能更改其原則，亦無否決國家總預算之職權。不過受了一番技術訓練的審議工作。就訓練財務司法而論，審訓部對於決算，僅作技術訓練的審核工作。而最後決定之權，屬於中央政治委員會，而該會有糾正，更改，指示，及決定決算之全權，藉以訓練財務司法職權之行使。
三權財政預算，在訓政時期，全由中央政治委員會，負了訓練之責，故謂之三權財政預算訓練時期。為什麼三權財政預算，要受訓練呢?其目的要避免以往三權財政預算創辦時期，財政紊亂之覆轍，以備憲政時期，樹立良好的預算制度。
(五) 三權財政預算實行時期
國民政府於二十六年元旦，公布了中華民國憲法，同年十二月二十五日施行。訓政結束，憲政開始，由黨治而民治，還政於民，實行了三權財政預算制度。關於財務行政方面，行政院為國家最高行政機關(憲法第三十五條)釐定施政方針(預算法第二十六條)，以為行政院主計處編製國家總預算之依據。行政院主計處，編成國家總預算案，經過行政院會議通過，就成了定案，交還主計處整編，編就，由行政院提出立法院審議(預算法第三十二條)。財務行政職權，實行以來，每年預算，依時編就，尚能盡其職責。關於財務立法方面，立法院為最高立法機關(憲法第六十二條)，有議決預算之權(憲法第六十三條)。但不得為增加支出之提議(憲法第七十條)。若行政院對於立法院決議之預算案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，移請立法院覆議，覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院應即接受該決議案，或辭職(憲法第五十七條)。這是財務立法實行監督預算之職權。關於財務司法方面，監察院審計長，應於行政院提出決算後，二個月內，依法完成其審核，並提出審核報告於立法院(憲法第一0五條)。至於財務司法之職權，監察院審計長，有監督預算之執行，核定收支命令，審核決算，及稽核財政上之不法，或不忠於職務之行為(審計法第二條及第三條)，這是財務司法實行監督執行之職權。
我國三權財政預算制度，由萌芽時期，而創辦時期，而訓練時期，而實行時期。有財務行政的職權，編製預算;有財務立法的職權，監督預算;有財務司法的職權，審核預算之執行。規模大備，制度建立，若此三權，各能行使其應有之職權，不相侵犯，相輔而行，相制而成，才能建樹了良好的預算制度。
我國三權財政預算制度，自民國三十七年憲政開始，實行以來，行政院主計處，依時編就國家總預算;立法院依法審議並通過國家總預算;審計部依法審核總決算，並提出總決算審核報告書於立法院;則三權財政預算制度，確能建立。然就健全三權財政預算制度而論，尚待改進之處 ，亦復不少，擇其要者而檢討，有下列二端:
(一) 就財務行政與財務立法兩權的關係而論，則財務立法監督預算之職權，似嫌過大。當行政院對於立法院議決之預算案，有窒礙難行時，移請立法院覆議，如仍維持原案，行政院長應即接受該決議或辭職(憲法第五十七條第三款)。但行政院院長並無解散立法院之權，則財務行政的職權與財務立法的職權，失了制衡的作用，財務行政對於財務立法控制預算之權，惟有唯命是聽。若財務立法，對於財務行政所提出之預算案，任意更改，破壞了整個財政計劃，使財務行政無法執行其預算，也無權以資抵制，則財政因之紊亂，政局也因之而動搖。然則，財務立法控制預算過大之職權，究應如何改進呢?當行政院院長因預算案被迫而辭職時，似應參酌英制，採制衡之權，行政院院長有解散立法院之職權，以資抵制;或國民大會有複決預算之權，也能收制衡之作用，可以糾正財務立法監督預算過大職權之弊端。
(二) 就財務立法與財務司法兩權的關係而論，二者恐有失調之弊，而難收相輔之效。依中華民國憲法第一0五條之規定，審計長提總決算審核報告於立法院。若立法院對於該報告書，有異議時，而審計長屬於監察院，如果監察院不同意立法院的異議，起了糾紛，則財務司法與財務立法兩個職權，就失了相輔而行的功效。這兩樣的關係，應如何改進呢?審計部似應不屬於監察院，另立一個獨立機構，可以行使獨立審計的職權，並可收財務司法兩權相輔相制之效。