主計制度之孕育與創立
韋端
（主計故事029，取材：中國預算管理學會叢書之十五「會計與管理論叢」壹「主計制度之弘揚與發展」，1988）
一、主計制度之發軔
我國主計制度，萌芽於夏代，建制於姬周，導源甚早，及至先總統蔣公在國民政府主席任內，為建立現代化之政府，復為發揚光大，遂成為民國以來之重大政治革新。史載禹大會諸侯於江南而會計之，名其山為會稽山以為紀念，此為我國第一次全國主計會議。迨至周代，官制大備，主計制度已具規模。其後雖治亂相尋，官制屢更，惟主計之重要已為各代政府所共認。茲摘述歷代主計制度如次：
周代：政府對於百物財用之徵科、考覈、彙報、奏銷，均設官治理。周禮載：太宰以八法治官府「八曰官計，以弊邦治。」以八則治都鄙「歲終則令百官府，各正其治，受其會，聽其政事，而詔王廢置。」小宰以官府之八成經邦治，「八曰聽出入以要會，以聽官府之六計，弊群吏之治。」歲終則令群吏正歲會，月終則令正月要，旬終則令正日成，以計考其治。少宰之下為司會，以九貢之法，致邦國之財用，以九賦之法，令田野之財用，以九式之法，均節邦國之財用，可謂預算之濫觴。至於「以參互考日成，以月要考月成，以歲會考歲成」，則與今之會計相若。
漢代：漢初有計相之設，旋號主計，主天下書記及計吏，其職掌頗類似今之會計。史記張蒼傳：「更以列侯為主計」，與相國蕭何並立。「計天下之財，而財不在手，故其鉤考為甚公」。與當前「管錢者不管帳，管帳者不管錢」之主計精神相符。並規定「每三年郡國詣京上計，吏與計偕，皇帝親臨受計」。其地位之崇高，由此可見。
唐代：沿及唐代，設度支部，並將隋制之比部郎改為比部郎中以主持其事，其間曾一度仿後周之計政大夫，將比部郎中改稱司計大夫，旋仍恢復比部郎中職稱。太宗時，中書令房玄齡，以度支部職掌勾會內外賦歛，經費、俸祿、公廨、勛贈、贓贖、徒役、課稅、逋欠之物及軍資、器械、和糴，屯收所入，上下相轄，使不至遺失，關係重大，求賢未得，乃親自兼任。常人每以「度支」執掌財政，實則唐之「勾會」乃類今主計職權之行使。
宋代：宋承五代之舊，以度支、鹽鐵，戶部為三司，置三司使一人，使總邦計，號曰計相，位亞執政，以經天下財賦而均其出入。三部各設勾判官一人，掌勾稽天下所申三部金榖、百物、出納、帳簿，以察其差殊而關防之，都磨勘判官一人，掌覆勾三部帳籍，以驗其出入之數，上自宮禁朝庭，下至斗室佐吏，凡賦祿者，莫不審其名數，稽其辭受，主計職權之重，可以想見。熙寧七年，改度支司為會計，置於中書省，非僅正名，亦與今之政制類似。
元代：元代以異族入主中國，多沿宋制，仍以中書省掌理主計，世祖時，一切賞賜，雖有令，而中書省得斟酌減損，以節財用，并於戶部設置提舉，提控、勾管、司計等官，會計功能頗受重視。
明代：明代以戶部管度支，稽歲會，賦役實徵之數。并由尚書侍郎自負綜覈糾正之責。洪武六年，更置六科給事中，每科二人至六人，有時增至十人，稽察六部百司之事，輪值日期，直接題奏。其二為戶科，稽光祿寺歲入金榖、甲字等十庫錢鈔雜物，與各科兼蒞之。其職掌類今之會計稽核。
清代：清初因明制，設吏、戶、禮、兵、刑、工等六科，相當於六部，各自獨立，雍正九年，始將六科隸屬都察院，其中戶科分稽財賦，工科分稽工程，對於浮冒、舛錯、矇混、違背法令者皆得題參，會計審核之職權頗獲重視。光緒三十一年，根據五大臣出洋考察報告，試行三權分治。翌年，詔稱預備立憲。宣統元年，各省諮議局及中央諮政局次第成立，其主要職權為審查預算與決算。
以上為民國以前歷代主計設施情形，可謂源遠流長，由來有自。
二、主計制度之建立
主計制度之建立，為國民政府奠都南京後，為健全財政，澄清吏治，所採之劃時代措施，其經過情形如次：
財政部試辦會計獨立：國民革命軍北伐之初，有見於已往中國公務機關採用混一組織，機關長官均任用私人，辦理會計與出納，收入以多報少，支出以少報多，弊端叢生，而上級機關又無術可以監督。於是理財人士，盛唱「會計獨立」之主張。民國十六年，國民政府奠都南京，即由財政部於所屬稅務機關試辦會計獨立，除海關及鹽務機關外，悉由財政部直接招考會計主任，派任主辦會計，並由財政部直接掌理其任免遷調，對其機關長官為地位超然之事務官，此為打破各機關組織之第一步。
立法院議定財政監督原則：立法院財政委員會為祛除財政上之積弊，對於財政監督，曾議定若干基本原則，其要點如下：
1.一切公務機關，非打破混一組織，改用聯綜組織，不足以減少弊竇，防止貪污，而提高公務效能。
2.辦理各機關之會計人員之地位固應超然，其擬編預算者之地位亦應超然，甚至預算所根據與機關成績賴以表明之統計編製者，其地位亦應超然，始足以防止冒濫、虛偽、及誇張敷衍等之流弊。
3.為達到前二項之目的，因主張將各機關辦理預算、決算、會計及統計之人員，隸屬於一個超然事務機關，名之曰「主計」機關。此機關不能隸屬於財政部，因為財政部僅為行政院所屬之一部，其力量不足以直接監督國民政府所屬各院部等機關。蓋以其試行會計獨立失敗，已有事實之證明。是故主計機關，其事權必須直隸於擔負中樞全部責任之國民政府。
4.為防止超然主計人員之玩忽職掌，或串通機關長官或其所屬人員共同舞弊起見，並應採用就地審計制度。
立法院胡院長提案設置主計總監部：民國十八年立法院院長胡漢民向中央政治會議提出設置主計總監部案。中央政治會議將胡氏提案提出討論，并指定譚延闓、胡漢民、宋子文、趙戴文、孔祥熙等五委員審查。
民國十八年九月立法院財政委員會推定委員陳長蘅、衛挺生起草主計總監部組織法草案都二十二條，經立法院會議通過後，函送中央政治會議。
國民政府主計處之成立：民國十九年二月中央政治會議討論主計總監部組織法結果，認為此案可以成立，惟在開始之時，範圍可略為縮小，先由中央各機關辦起，逐漸推行於各省，其機關應直屬於國民政府，與文官處，參軍處並列，其組織另定之。
民國十九年八月立法院財政委員會完成國民政府主計處組織法草案，經三讀程序通過。同年十一月十五日，中國國民黨第三屆第四次中央執監委員全體決議，劃分財政部與主計處之職權，規定「收入、支出、存放匯兌、調劑盈虛等四種財務行政權歸財政部。歲計或預算決算、會計、統計等三種財政監督權歸主計處」依此規定，財務行政歸財政部，財政監督則屬主計處。
計政與財政之職權業已劃分，同年十一月廿五日國民政府公佈國民政府主計處組織法，旋即積極籌備，於二十年四月一日成立，中華民國歷史上之主計機關於焉誕生。
民國二十年十二月廿九日，國民黨第四屆一中全會通過改革財政制度方案，并促其澈底施行。其後經先總統蔣公於其國民政府主席任內，又向中央政治會議提案，促令各機關趕快實施超然主計制度，依新制各別修改其組織法。由於先總統 蔣公之全力支持，超然主計制度始得貫徹實施，關於此點衛挺生先生於民國三十年國民政府主計處成立十週年紀念及第一次全國主計會議致詞時，曾有詳細的說明。衛挺生先生說：「禹大會諸侯於江南而會計之，名其山為會稽山，以為紀念。這是見於我國歷史的第一次全國主計會議。以「殷因於夏禮，周因於殷禮」、「周公思兼三王」定周禮，做成更完備的周代主計制度，所謂「三年大計群吏而誅賞之」，就是每三年開一次很莊嚴的全國主計會議。……四千餘年來全國主計會議停開，一直到我們的領袖 蔣公在南京建立了國民政府以後，才又恢復了中國固有的「超然主計」制度。很可以注意的一點，是中國主計制度的完成者是周公，在周公作天官冢宰的時候。而主計制度的恢復者是 蔣公，在 蔣公作國民政府主席兼行政院長的時候。而據中國的氏族典所載，蔣氏之先世出自周公。周公至今百餘世，在百世以後， 蔣公恢復周公完善的計政制度。周公可稱丕顯， 蔣公可稱丕承，這是國史上最光榮的佳話」。由於衛挺生先生之致詞，具見超然主計制度之建立，係 總統蔣公丕承周代主計制度所為之政治上重大革新。