我國政府會計年度更易始末
韋端
(主計故事023，取材：中國預算管理學會「會計與管理論叢」，1988)
我國政府會計年度的變更，頗為頻繁，始終在七月制與曆年制兩種會計年度間互為更易，但在民國四十二年至六十年間，政府行政預算與公營事業預算曾一度採行不同的會計年度，亦即所謂複合年度制，實為獨特之創例，茲將我國政府會計年度由單一年度制改為複合年度制，再出複合年度制改為單一年度制之始末，作簡要之敘述。
民國四十一年六月間；行政院主計處以政府與人民問之收付範圍廣泛，對象眾多，在地域上有距離，在程序上有先後，在時間上有參差，如果政府與人民採取完全一致之曆年制會計年度，在同一日期為一切收付之結算，在財政調度上，及會計技術上，將發生困難與複什之問題，建議政府會計年度採取七月制，公營事業會計年度採取曆年制，其所持之理由有六：
(一) 我國預算法第十二條第一、二兩款規定，歲入科目有明定所屬時期，而定有繳納期限者，歸入繳納期開始日所屬之年度。依此規定，凡公私企業基於甲年度營業盈虧情形而發生之營利事業所得稅，均應列入甲年度歲入預算，但營利事業所得稅，須待年終決算，經申請查定之後，方始開征，其應繳稅款，當在乙年度二三月後方能納庫。又如土地稅及田賦，收入既明定所屬時期，復定有繳納期限，而其開征與繳納期限，以各地農產收穫季節，農村習慣為準，大陸各省大多於九、十月間開征，亦有遲至十一月間開征者，其繳納期限大多截至陰曆年底為止，跨兩個年度。因之，甲年度預算所列土地稅成田賦收入，往往有一部份或大都份不能在當年度內收到，充當年度支出之用。再查我國近年百接稅之征課，及公營事業盈餘之繳解，在中央財政收入之比重，已逐漸提高；土地稅及田賦收入為地方主要財源，此類大宗收入；倘不能在當年度內完成征納任務，勢必加重財政調度上之困難。
(二) 政府預算，例在年度開始半年以前編製，各項收支數字，原屬事前估計，難期十分正確，迨至年終決算，顧名思義，自為預算執行結果，應能充分表示財政收支實況，但政府會計既採權責發生基礎，復因收支所屬年度之劃分，與實際收付時期不能密切相合，每屆年度結束，必有一部份收支未能清結，因之決算之內，所含應收未收，應付未付部份之成份較多，而此種應收未收應付未付款項，遞延結轉，可歷數年之久，既足影響決算之正確性，並使會計技術，賬務處理，增加不少之複雜性。
(三) 公營事業對於國家之權利及義務，原則上與民營事業無殊，其稅捐負擔，盈利分配等，亦採相同之方式及程序，設仍隨同公務機關改制，則該部份收支與財政上之關係，仍無法改善。美國政府會計年度採七月制，日本採四月制，而其工商各業並不採用同一之制度。我國施行七月制時亦然，但當時以為公營事業亦屬政府機關，與普通公務會計同用七月制，及今思之，未免有誤，此次改革特對其會計年度另行規定，以免再蹈從前覆轍。
(四) 我國幅員遼闊，交通不便，每年全國性之收支整理，必須有較長之時間，政府會計年度採七月制，每年收支開始與結束日期，較民間習用之會計年度相距六個月，適得其中。近年工商各業推行半年結帳制度，已漸普遍而習慣，政府會計年度與商業會計年度相距六個月，則適相配合。例如商業會計在四十一年六月底結帳一次，為四十一年度上期結算，依此結算結果，應繳之稅，在四十一年八九月間繳納，其時適為政府會計四十年度之上期，即商人四十一年度上期應繳之稅，適在政府會計同年度同期內收納，極為配合。下期結帳納稅情形亦同，其因兩期結帳，綜核結果，對上期已發生之收付有所退補時，方可在當年度內調整清結，界限分明，手續便利，我國過去施行七月制，有二十餘年歷史，尚有成規可循。近年與美國在財政經濟各方面之關係，日臻密切，兩國財政年度趨於一致，則一切軍經援之調配，計算，亦有不少方便之處。
(五) 我國商業會計年度向採曆年制，民間一般習慣亦然。即以往政府會計年度施行七月制時，公營事業如鐵路等實際上亦用曆年制，每年編制預算，往往就其上下兩年計劃，各截取一期，湊合而成七月制之形態，實非自然。現在政府會計年度與商業會計年度既認定不宜一致，商業會計依其習慣仍用曆年制，政府會計年度雖有變更，而工商各業及一般社會一仍舊貫，無所更張，則民國二十五年改制案內，所舉經濟計劃，民間習慣兩項理由，依然顧到。至於公營事業，係政府投資，各個獨立經營，在現行法令上認為附屬單位會計，其所管財務收支，涉及公庫應行列入政府預算者，在公有營業，為其歲計盈虧之淨額及資本之增減額;在公有事業，為其歲計餘絀之淨額及基金之增減額。原與普通公務機關一切收支全部列入政府預算，統由公庫出納者不相同。故公營事業不採用政府公務會計年度，而用商業會計年度，其單位預算與普通公務機關單位預算採取不同之基期，並不影響政府預算決算之完整性與其連貫性。
(六) 我國立法院，每年會期兩次，每次四個月，上期為二至五月，下期為九至十二月。政府會計年度改為七月制後，政府預算應在上期審議，其通過時期至遲為五月底，距新年度開始，尚有一個月時間，可作一切實施之準備，實較下期審議，遲至十二月底完成為宜。省縣議會每年會期通常亦有兩次，會期甚短，議員雖有來自田間者，但真正從事耕作之農民，究屬絕對少數，春夏集會，於農事無妨。二十五年改制案內，所持議會時間一節，似屬不成問題。又冬春及晚秋稅收較多，夏季及早秋稅收較少，為農業國家共同現象，會計年度在稅收較旺時開始，自較有利，但政府預算一年一度，財政收支周而復始，其周轉調度之難易，重要關鍵在於預算之是否真正平衡，收支之是否配合，年度開始時之稅收淡旺，所關尚小。我人以為政府會計年度於稅收較多時期開始，而又能使預算所列收支絕大多數在當年度內收付實現，自屬最為完美之辦法。如兩者不可得兼，則寧舍前者而取其後者，蓋就近年實際經驗所得，年度歲入歲出之劃分，與其收付實現時期之配合，在財政調度與管理上，較年度開始時稅收淡旺關係尤為重要，且工業發展以後，一般稅收之淡旺季節，及其差別之程度，皆有變更，英、法、德、丹及日本等國會計年度以每年四月一日開始，其故可深長思也。
上項建議經層轉立法院審議通過，於四十二年六月二十日將預算法修正公布，其第十條之條文為：「政府會計年度於每年七月一日開始，至次年六月三十日終了。但國營事業會計年度，於每年一月一日開始，至十二月三十一日終了。其年度名稱，各依其開始日所屬之中華民國紀元年次」。民國四十八年八月十二日復將預算法第十條條文，重行修正為：「政府會計年度，於每年七月一日開始，至次年六月三十日終了，以次年之中華民國紀元年次為其年度名稱。國營事業會計年度，於每年一月一日開始，至十二月三十一日終了，以當年之中華民國紀元年次為其年度名稱」。
上項修正預算法條文甫經公布，中央決策機構，又叫我國採用複合年度是否盡宜，有再加研究之必要。行政院主計處於四十八年十一月二十七日舉行第一次主計工作會報時，乃就國營事業會計年度應否與政府會計年度採取一致案，予以討論，經推定小組負責審查，由第二局局長林楨召集，曾就機關性質，預決算之編製，財務之調度，國際間往來，統計與分析等多方予以研究，列舉正反意見，作成審查報告書分送各方參考。
迨至五十年七月，立法院通過「中華民國五十年度中央政府追加預算案，及四十九年度、五十年度第二預備金動支數額表案」，在其審查報告，又有「現行公務會計年度與公營事業會計年度起止各異，致使收支預計，結算，以及資料統計，諸感不便，且亦失複合年度之原旨。應請行政院就現況利弊得失，詳加研究改進」之決議。施行八年之複合年度制，面臨存廢之考驗，為期集思廣益起見，乃綜合各方對於國營事業會計年度，應否配合政府會計年度改為七月制之正反理由加以研議，其中贊成採單一年度制之理由如下：
(一) 國營事業最大之公司，為台灣糖業公司，該公司以製糖原料之甘蔗，自每年十一月份起漸次成熟，因此糖廠乃以每年十一月至次年五月為製糖期。如採用七月制之會計年度，其產製成本之計算，可與砂糖之產製年期相互配合，可期成本之正確與產量之核實。若採用曆年制，其每一製糖期之成本，將分列兩個不同之會計年度，自未盡善。
(二) 政府採用複合年度制之合計年度，其主旨在使國營事業之繳庫盈餘及所得稅，能列入同年度之政府預算，並於同年度內繳庫，以應政府之需要。但政府會計年度，現已改照年度終止日之紀元年次定名，如國營事業仍以曆年為其會計年度，則國營事業之繳庫盈餘及所得稅，須列入下一年度之政府預決算，體制上似有未合。尤有進者，政府會計係採權責發生制，為顯示當年度歲入歲出及其餘絀之全貌，國營事業與政府機關採取同一起訖日期之會計年度，應較複合會計年度為合理。
(三) 國營營利事業之所得稅，其上半年部份，係按法定預算半數預繳，俟決算審定後再付結算。如國營事業改採七月制之會計年度，政府每年歲入，仍可在當年度收到大部份，至於國營事業盈餘之繳庫日期，方可視其財務狀況，飭令預繳，與年度之起訖日期並無若何關聯，似無實施複合年度之必要。
(四) 政府每年編製之現金綜合預算，係將政府機關，國營事業及美援部份之現金收支綜合編製。如國營事業與政府會計年度之起訖日期，及年度名稱完全一致，該項預算彙編即成，如採起止日期不同之會計年度，彙編時尚須考慮時間之配合因素。
(五) 預算、決算均須由政府及民意機關審編核定，現因年度不同，政府及民意機關每年須處理兩次預決算案，或將大部份之精力耗於預、決算之審編與核定，時間頗不經濟。
經多年反覆研討結果，終至民國六十年政府行政預算與公營事業預算之會計年度統一採用單一年度制，亦即均採七月制。